Виборчий кодекс – документ, який регулює правила проведення різних видів виборів – від місцевих до президентських. Про необхідність саме Кодексу, а не окремих законів, наші політики та експерти говорили роками. Насправді основою цього Виборчого кодексу став проєкт колишнього нардепа (III – VI скликань) Юрія Ключковського. Проєкт Ключковського було зареєстровано у парламенті ще у 2010-ому, а розроблявся він ще давніше, у 2008-ому.

Нині дивно, що Кодекс вже є, але положення про Центральну виборчу комісію (ЦВК) та Державний реєстр виборців зрештою з нього були виключенні, і відповідні спеціальні закони зберегли чинність. Немає в Кодексі й положень про референдум, як і взагалі у нас наразі немає відповідного спеціалізованого закону.

Потрібно розуміти, що в документі є позитивні моменти. В очікуванні Виборчого кодексу у суспільстві також роками тривали дискусії щодо необхідності відмови від «мажоритарки» на парламентських виборах та переходу до повністю пропорційної виборчої системи з відкритими списками. Відкритість списків означає, що виборці можуть віддавати свій голос і за партію загалом, і за конкретного кандидата, таким чином просуваючи його на верх списку. Кодекс начебто передбачає відкриті списки, і не тільки для виборів до ВРУ, а також для виборів обласних рад та міських рад великих міст (в яких 90 тисяч і більше виборців). Водночас виникають питання до обраної моделі системи відкритих списків. Якщо не проводити інформаційної роботи серед громадян, то в майбутньому складність виборчої системи ще дасться взнаки. До того ж якщо знову повертатися до теми парламентських виборів, то треба звернути увагу на те, що списки недовідкрили.

Президент Зеленський начебто і критикував положення ухваленого у липні документа щодо гарантованих мандатів для першої десятки партій, що подолають прохідний бар’єр на виборах. Парламент начебто врахував пропозиції глави держави, але проголосував за те, що перші дев’ять кандидатів у списку прохідної партії точно отримають мандати нардепів. Як бачимо, різниця мінімальна. Але Володимир Зеленський новий Виборчий кодекс підписав, і з 1 січня цей документ набув чинності. Ось така гра з президентським вето. Вже не попередня влада, а нинішня з монобільшістю у парламенті може хвалитися «відкриттям» виборчих списків. Хто думав про насправді якісне доопрацювання Виборчого кодексу?

«Зміни до Виборчого кодексу не лише ігнорують зауваження вето, а й ще більше послаблюють вплив виборців на просування кандидатів у виборчих списках прохідних партій. Цей ефект спричинений збереженням «захищених» від впливу голосів виборців 9 мандатів, на один менше, ніж раніше, та впровадженням надмірного бар’єра для просування кандидатів у списках. Для просування до верхньої частини регіонального списку кандидатам необхідно набрати не менше 25% національної виборчої квоти (не менше семи тисяч при моделюванні результатів виборів 2019 року). Якщо ж виборці відмовлятимуться від персоніфікованого голосування, кандидатам від прохідної партії буде складно подолати встановлений бар’єр. У такому випадку депутатські мандати розподілятимуться за черговістю, визначеною партією, і система на практиці працюватиме за аналогом закритої пропорційної… Вимога набрати 25% від виборчої квоти для просування кандидата, а також закріплення дев’яти гарантованих мандатів за кожною партією, що подолала виборчий бар’єр, сприяє закритості виборчого списку насамперед на користь «малих» партій, оскільки непропорційно велика кількість кандидатів від них отримають мандати за партійною черговістю. Нова форма виборчого бюлетеня не сприяє персоніфікованому голосуванню виборців за конкретних кандидатів. Виборець підтримує весь список партії та факультативно може проставити порядковий номер кандидата від цієї партії наприкінці тексту всього бюлетеня. Необхідність двічі проставити відмітки та незручне розташування місця для номеру конкретного кандидата де-факто стимулює виборців до збереження практики голосування за закриті партійні списки. Виборці голосуватимуть лише за партію і оминатимуть увагою або ухилятимуться від підтримки конкретного її представника. Окрім питання відкритості партійних списків, передбачена Виборчим кодексом модифікація пропорційної виборчої системи зберегла свої інші недоліки. Кількість депутатських мандатів у кожному з регіонів залежить від активності виборців. Що більша явка, то більше представництво виборчого округу в парламенті. Такий підхід не відповідає практиці більшості демократичних країн із досвідом застосування пропорційної виборчої системи із відкритими списками. Як правило, кількість мандатів, які розподіляються у регіонах, залежить від кількості зареєстрованих виборців. Це дозволяє забезпечити стабільне пропорційне представництво всіх регіонів у парламенті, яке не залежить від мінливих показників явки», – зокрема такі зауваження висловили у Громадянській мережі ОПОРА після повторного ухвалення Виборчого кодексу. 

Зрозуміло, що передбачена не надто вдала нова форма виборчого бюлетеня впливатиме і на місцеві вибори, адже, як уже зазначалося, пропорційна система з відкритими списками має застосовуватися і на виборах депутатів обласних рад та рад великих міст. Фактично на цьогорічних місцевих виборах, запланованих на 25 жовтня, і мало би відбутися перше випробування Виборчого кодексу.

Тут потрібно пояснити, що для виборів депутатів сільських, селищних, міських і районних рад у містах із кількістю виборців до 90 тисяч осіб, рад відповідних об’єднаних територіальних громад і районних рад застосовуватиметься мажоритарна система відносної більшості з голосуванням у багатомандатних виборчих округах.

Також різні правила мають діяти і для виборів місцевих голів. Мажоритарна система відносної більшості з голосуванням в єдиному одномандатному окрузі – для виборів сільських, селищних, голів міст із кількістю виборців до 90 тисяч, а також старост. І мажоритарна система абсолютної більшості – для виборів міських голів у містах з кількістю виборців 90 тисяч і більше осіб. Тут все має бути знайомим для наших виборців. Лише нагадаємо, що мажоритарна система абсолютної більшості передбачає два тури виборів, якщо у першому ніхто із кандидатів не набрав 50% плюс 1 голос.

Загалом же застосування Виборчого кодексу на місцевих виборах восени ще викликає багато питань. Поки незрозуміло, як далі рухатиметься реформа децентралізації, чи будуть ухвалені конституційні зміни щодо децентралізації (президент Зеленський вже двічі вносив і відкликав відповідний проєкт), чи буде ухвалено закон про територіальноадміністративний устрій. Все це може вплинути на зміну у виборчих правил на місцевому рівні. Зрештою, навіть без вирішення згаданих питань, Виборчий кодекс ще можуть змінювати. Представники президентської партії «Слуга народу» вже заявляли у ЗМІ, що вони планують змінити Виборчий кодекс до місцевих виборів. Зокрема, голова партії «Слуга народу», перший заступник голови парламентської фракції цієї політсили Олександр Корнієнко анонсував можливе «поширення» пропорційної системи і для виборів депутатів міських рад у містах із кількістю виборців у 30 тисяч осіб. За словами Корнієнка, «нам треба структурувати суспільство, і щоб у партій була відповідальність». Також він розповідав і про ще одну можливу зміну: партії повинні будуть висувати свої списки до двох третин обласних рад, щоб брати участь у місцевих виборах. Отже, «слуги народу» хочуть «позбавити містечкові партії від місцевих князьків можливості брати участь у виборах». Такі пропозиції підтримав і голова парламентської фракції «Слуга народу» Давид Арахамія.

Водночас варто зазначити, що ймовірне ще більше поширення пропорційної системи на місцевому рівні не всіма сприймається позитивно. Зрозуміло, що за повністю пропорційною системою неможливим є самовисування кандидатів. Під час конференції «Місцеві вибори 2020: законодавчі новели та регіональний вимір», організованої комітетом виборців України (КВУ), минулого тижня ексзаступник голови Центральної виборчої комісії Андрій Магера заявив про те, що не потрібно політизувати роботу місцевих рад і загалом для місцевих виборів найбільш вдалою є мажоритарна виборча система.

У КВУ звертають увагу на про- блемні моменти Виборчого кодексу в частині місцевих виборів. Зокрема, також звертають увагу на невдалу нову форму бюлетенів на виборах обласних рад та рад великих міст. «Вибори до таких рад проводяться за системою пропорційного представництва за відкритими виборчими списками, що позначиться на формі бюлетеню, оскільки виборці зможуть проголосувати і за партію, і за конкретного кандидата. Однак запропонована форма бюлетеню надмірно акцентує увагу виборця на переліку політичних партій і недостатньо уваги приділяє конкретним кандидатам зі списку (відповідне поле для голосування розташоване знизу бюлетеня і частина виборців можуть його не помітити).

Це породжує ситуацію, коли значна частина виборців можуть проголосувати лише за партію і не надати значення голосуванню за кандидата, що нівелює суть відкритих списків як таких, оскільки останні якраз передбачають, що виборець може підтримати не лише партію, але й того чи іншого кандидата з її списку. Водночас існує серйозний ризик, що, навіть вписавши відповідну цифру на користь того чи іншого кандидата з виборчого списку партії, такі позначки будуть некоректно протрактовані. Наприклад, цифри 1 чи 7 можуть бути незрозумілими для членів виборчої комісії через особливості почерку громадян. Також є ризик технічних маніпуляцій із волевиявленням громадян, коли недоброчесні члени комісій спробують виправити ту чи іншу цифру (наприклад, із цифри 3 зробити 8 або з 1 – цифри 11,12,13 шляхом дописування потрібного номеру)», – зазначають у КВУ.

Комітет виборців України також закликає парламент переглянути розмір грошової застави, яку мають сплатити партії на виборах до обласних рад та рад великих міст, а також кандидати на посади голів великих міст. «У результаті змін, передбачених Виборчим кодексом, розмір застави на виборах у великих містах та обласних радах зросте в десятки разів. До прикладу, якщо в 2015 році кандидат на посаду міського голови Одеси мав сплатити лише 34 тис. гривень застави, то в 2020 році – 1,3 млн. гривень, Львова – 28 тис. гривень і 1 млн. гривень відповідно. КВУ нагадує про Рішення Конституційного суду України №1-18/2002, в якому зазначалося, що відповідно до міжнародного досвіду «розмір грошової застави встановлюється залежно від майнової спроможності переважної більшості населення країни, а порушення цієї вимоги може суттєво обмежити кількість претендентів на місця в парламенті, особливо від фінансове малозабезпечених партій (блоків) та кандидатів у депутати».

На думку КВУ, під час визначення розміру грошової застави варто враховувати реальну спроможність громадян до її внесення, і з огляду на це зазначені у Виборчому кодексі суми коштів виглядають надмірними, а тому мають бути зниженими», – наголошують у КВУ.

Справа у тому, що у Виборчому кодексі у частині місцевих виборів грошова застава передбачена лише на виборах до обласних рад, а також міських рад та міських голів у містах із кількістю виборців більше 90 тисяч. Але для цих рівнів виборів формула розрахунку застави змінилася. Якщо на останніх місцевих виборах у 2015-ому застава визначалася «у розрахунку чотири розміри місячної мінімальної заробітної плати на кожні 100 тисяч виборців відповідного багатомандатного виборчого округу», то тепер Виборчий кодекс передбачає «чотири розміри мінімальної заробітної плати, встановленої на день початку виборчого процесу, на кожні 10 тисяч виборців відповідного єдиного обласного, міського виборчого округу для кожного виду виборів окремо» (зазначимо, що зараз мінімальна зарплата складає 4723 гривні). І заставу повертатимуть лише партіям, що переможуть на виборах та отримають право на участь у розподілі депутатських мандатів, а також кандидатам, які будуть обрані міськими головами.

Збільшення грошової застави на виборах до обласних рад, міських рад великих міст та їхніх голів пояснюється начебто боротьбою із несерйозними чи технічними кандидатами на виборах. Але чи думали наші законотворці, коли закладали у Виборчий кодекс нову формулу застави? Такий підхід був закладений у Виборчому кодексі ухваленому ще у липні, ні президент Зеленський, ні його монобільшість у нинішньому парламенті на це уваги не звертали.

А для президентських і парламентських виборів передбачена інша формула: для президентських – 650 мінімальних зарплат, для парламентських – тисяча мінімальних зарплат. Раніше застава для кандидатів у президенти була фіксованою – 2,5 млн гривень, тепер, відповідно до Виборчого кодексу (якщо брати до уваги нинішню мінімальну зарплату) йтиметься про трохи більше, аніж 3 млн 69 тисяч 950 гривень (насправді точну суму можна буде розрахувати тільки з початком президентської виборчої кампанії, але просто наводимо приклад, якою би могла бути застава зараз). Для парламентських виборів формула взагалі не змінилася, змінюється тільки розмір мінімальної зарплати. На позачергових виборах до ВРУ застава для партій, що висунули свій список, складала 4 млн 173 тисячі гривень. Зараз це було би 4 млн 723 тисячі гривень. Як бачимо, збільшення зараз не виглядає кардинальним. Але вже восени кандидатам у мери Києва доведеться вносити заставу у понад 4 млн гривень (якщо парламентарі не виправлять відповідні положення у Виборчому кодексі). Це більше ніж на останніх президентських виборах. На такі відверті бздури у Виборчому кодексі громадськість звернула увагу вже після набрання ним чинності.

«Загалом під такі критерії в масштабах країни підпадає 30 міст (міста під окупацією в даних не враховано). Партії, міська організація якої висуватиме своїх кандидатів у міські голови у всіх цих містах, лише на заставу потрібно буде викласти понад 20 мільйонів гривень. Ще 20 мільйонів партії доведеться витратити на реєстрацію виборчих списків її місцевих організацій на виборах депутатів до міських рад цих же 30 міст… У десятки разів зростає і «вартість» реєстрації списку кандидатів до обласних рад. Подекуди застава за реєстрацію партійного списку в облраду є навіть співставною чи вищою від застави на парламентських виборах, яка у 2019 році становила менше 4,2 мільйона гривень. Так, найдорожче обійдеться реєстрація списку кандидатів у депутати Дніпропетровської обласної ради – майже 4,67 мільйонів гривень», – йшлося у матеріалі на сайті руху «Чесно» від 15 січня.

Зауважимо, що для реєстрації списку на виборах до Львівської обласної ради зараз потрібно було би внести понад 3,6 млн гривень.

Чи допоможе це боротися із недоброчесними учасниками виборчого процесу? Сумнівів багато. Пам’ятаємо, як на президентських виборах минулого року зареєструвалася рекордна кількість кандидатів, незважаючи на заставу розміром 2,5 млн гривень. Зараз радше йдеться про жорсткий майновий ценз на місцевих виборах, коли балотуватися у міські голови обласних центрів та ще кількох великих міст зможуть тільки мільйонери. А на виборах до міських рад таких міст і обласних рад – лише багаті партії або ті політсили, які будуть потрібні багатим партіям. Це не подолає використання «чорних» технологій на місцевих виборах.

«Загалом інститут грошової застави є розповсюдженим явищем і використовується у понад 80 країнах світу на різних видах виборів. Але обираючи цей «запобіжник», варто пам’ятати, що сума грошової застави не повинна створювати необґрунтований бар’єр для кандидатів. Дійсно, можна розраховувати на позитивну дію грошової застави як фільтра кількості та якості кандидатів на виборах. Однак лише за умови, якщо законодавець зможе забезпечити розумний баланс суми цього запобіжника таким чином, щоб ті, хто не мають сильної фінансової підтримки, могли скористатись одним із основних виборчих прав, а саме правом бути кандидатом на виборах.

Показовим є інший факт – балотуватись на посаду мера Лондона в 12 (!) разів дешевше ніж на мера Києва: кандидат на мера Лондона сплачує грошову заставу сумою 13 000 доларів, а кандидат на мера Києва – 167 500 доларів», – пише у блозі на сайті Ліга.НЕТ юрист у сфері виборчого права Центру демократії та верховенства права (ЦЕДЕМ) Євгенія Стаднік. Ще у березні минулого року ЦЕДЕМ акцентував увагу на тому, що грошова застава на загальнодержавних українських виборах є найбільшою у світі.

А тепер, як бачимо, і на місцевих виборах за рівнем застави ми можемо випередити навіть найзаможніші країни.

Насамкінець зазначимо, що вже і низка місцевих рад звернулися до парламентарів і з вимогою змінити відверто дискримінаційні норми щодо грошової застави на виборах. І в парламенті вже зареєстрований законопроєкт від низки нардепів із різних фракцій, в якому розмір застави на виборах обласних рад, рад і голів великих міст запропоновано розраховувати за формулою «чотири розміри мінімальної заробітної плати, встановленої на день початку виборчого процесу, на кожні 90 тисяч виборців відповідного єдиного обласного, міського виборчого округу для кожного виду виборів окремо». Тобто просто змінити у відповідній статті Виборчого кодексу цифру «10» на «90». Розмір застави від цього, звичайно, зменшиться, але, різні експерти вже зазначали, що потрібно не просто зменшувати заставу на місцевих виборах, а уніфікувати формулу її розрахунку для усіх рівнів виборів. Або просто кількість мінімальних зарплат, або ще й прив’язка до кількості виборців. Але однакові правила розрахунку і розуміння того, що застава на місцевих виборах не може бути майже такою самою чи тим паче вищою, аніж на президентських чи парламентських. Залишається лише сподіватися, що нардепам вистачить здорового глузду переглянути те, що недогледіли чи свідомо заклали раніше.